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关于政府转型的思考 吴大华 |
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| 【来源】《光明日报》 2006年11月30日 | |
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法治、责任与服务是现代政府的三大理念。三者紧密联系、相互贯通、相互促进。在目标上，三者都指向廉洁、勤政、高效；在路径上，要求通过法治保障责任保证服务实现社会的民主与和谐。法治政府是指代表人民根本利益的政府通过民主政治制度实现对国家的治理，接受宪法法律的制约与监督。责任政府要求政府行为必须承担道义、政治和法律责任，接受监督和制约。服务政府是指政府必须以公共服务为行政的宗旨，转变政府职能，改变传统的权力行政的方式，为民众提供公共服务。 法治理念中蕴含责任，并为服务政府提供制度基础。法治政府要求政府从全能型转向有限政府，要求全社会树立诚信理念；法治政府要求政府缩小并规范自己的权力。法治培植诚信，诚信政府建立依靠法治。综观人类历史的法治理论与实践，法治的目的与政府的责任包括实现公平与效率的统一、秩序与正义的统一、公民权利与国家权力的统一以及法治国家与法治社会的统一。我国经历了两千年的封建社会，人治传统根深蒂固。要实现法治，就必须培养人们的法治观念、权利义务观念和责任意识。1997年，党的十五大明确提出，在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。1999年，“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国基本方略写入宪法。2004年，国务院制定并颁布《全面推进依法行政实施纲要》。服务政府是从政府的职能定位来说的，法治政府是从治理方略来说的。法治政府要求规范政府行为，建设有限政府，实际上是为了政府加强宏观调控，更好地实现服务功能。建设法治政府，就是以法律约束政府，控制政府权力的滥用，以法治方式整合公平与效率的价值，实现公平与效率的统一。法治是责任政府和服务政府的根本保障，单纯依靠道德力量不足以防止政府人员滥用权力，不足以营造责任政府和服务政府。只有法治才能有效遏制权力滥用，保证政府责任和服务理念的贯彻。 责任是法治的必然要求，为服务政府提供伦理基础。责任政府要求政府一方面为给社会经济、政治、文化的发展创造一个和谐的秩序环境，另一方面倡导诚信、正义与公正，使人们能够各尽所能，各得其所。责任政府是政府对自己的内在约束，而责任政府的实现必须依靠法治的力量。计划经济体制下，政府是全能型的，不仅承担传统的维护公共秩序和社会利益的职能，而且要分配资源、安排生产、照顾社会。但政府不可能是全能的，政府如果管得过多，便会精力分散，不可能做到责任到位。责任政府要求政府行使权力要尽职尽责，失职行为必须承担责任，违法行使权力必须承担法律责任。行政许可法用法律的形式确认行政许可的责任，明确规定行政许可的监督检查，体现了政府权力与责任相统一的原则。因此，法治—有限—责任，是责任政府的要义所在，即要求政府对自己的行为负责。国家权力对公民权利是一种拘束，但是公民权利反过来又是国家权力运行的目的，公民权利与国家权力是辩证统一的。一个服务型的政府必须以政府能够合理而妥当地约束自己的行为为前提。在服务政府的理念中，不仅仅需要法治作为基础和制度保障，而且需要政府的诚信和责任作为伦理基础。近现代法治理论和法治实践表明，责任政府是法治的题中应有之义。因此，责任是实现法治的必然，也是服务政府的伦理内核。 目前，行政体制改革要按照法治的要求积极推进政府转型。 第一，从全能型政府转变为有限型政府。即要求政府从无所不为转变为有所为、有所不为。政府要充分认识到提供公共服务才是自己的职责。要为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件；为社会提供安全和公共产品；为劳动者提供就业机会和社会保障服务。政府要认识到市场的功能，在“市场失灵”的情况下，才需要政府及时补位。 第二，从审批型政府转变为服务型政府。深化行政审批制度改革是建设法治政府、责任政府和服务政府的重要一环。传统的政府运作是一种层层审批的方式，干预了市场机制，损害了经济效率。行政许可法对转变政府职能，实现这一转变意义重大。必须扎扎实实贯彻落实行政许可法，深化行政审批制度改革，才能实现审批行为的规范化，建设服务型的政府。 第三，从高成本型政府转变为高效率型政府。善治的追求是，如何降低行政成本获得最大的社会效益。这关系到政府如何划定自己的权力范围，如何切分中央与地方的权力，如何实现政令畅通，等等。因此，必须通过法律规范政府的权力，合理界定中央和地方在经济社会事务中的管理责权，合理设置行政层级保证政令的快速执行，并通过现代化手段保证信息畅通，上令下达，下情上达。 第四，从传统型政府转变为现代型政府。传统型政府是适应传统社会的一种模式。在信息社会，政府也应当与时俱进。现在我们经常提到的电子政务，就是在政务工作中采用电子技术，保证信息及时沟通、优化政府行为方式，从管理手段、管理工具方面实现高效、透明、规范。
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